Taxebestämmelser, miljö

I 1 § har lagts till att taxan också omfattar kommunernas arbete med kontroll och annan offentlig verksamhet samt marknadskontroll inom miljöbalkens tillämpningsområde.

2 § har justerats såtillvida att det i punkt 3 har klargjorts att även ”kontroll och annan offentlig verksamhet” omfattas av taxan.

I 3 § punkt 3 har förtydligats att avgift inte kan tas ut vare sig för upprättande av ansökan om utdömande av vite eller för utförande av talan om utdömande av vite. I mål om utdömande av vite kan ytterligare skriftväxling och även muntlig förhandling i mark- och miljödomstol förekomma ibland. Mark- och miljööverdomstolen har i MÖD 2017:36 ansett att en tillsynsmyndighet inte kan få kostnader för arbete med att upprätta en ansökan om utdömande av vite ersatta med stöd av 27 kap. 1 § miljöbalken. Kostnader för sådant arbete utgör enligt MÖD en rättegångskostnad i vitesmålet, som tillsynsmyndigheten inte kan få ersättning för. Detsamma gäller förstås även andra åtgärder som tillsynsmyndigheten kan komma att vidta i mål om utdömande av vite.

6 § första och andra styckena: Taxan har även tidigare knutits till Prisindex för kommunal verksamhet (PKV). Vi har hållit fast vid att indexjusteringar ska ske med utgångspunkt från index publicerat för oktober månad året före avgiftsåret. Det är naturligtvis möjligt att istället knyta an till index för annan månad, men indextalet blir mer korrekt mot slutet av året (det vill säga det innefattar då mindre av prognoser). Som regel bör indexjusteringar för kommande avgiftsår kunna beslutas på nämndsammanträde under november eller december månad.

Tredje stycket i 6 § är nytt och innehåller en delegation från kommunfullmäktige till berörd nämnd, till exempel miljönämnden, som ger nämnden rätt att besluta om även andra taxejusteringar än rena indexuppräkningar. Detta har blivit möjligt genom att bemyndigandet för kommunerna i 27 kap. 1 § miljöbalken att meddela föreskrifter om avgifter, det vill säga taxan, inom miljöbalkens område har ändrats så att det inte längre anges att föreskrifterna ska meddelas av kommunfullmäktige. Frågan vilket kommunalt organ som kan besluta om taxeföreskrifterna får därför besvaras enligt allmänna kommunalrättsliga regler. Enligt 5 kap. 1 § kommunallagen ska fullmäktige bland annat besluta om budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor. Som huvudregel tillkommer avgiftsmakten kommunfullmäktige. Regleringen i kommunallagen hindrar dock inte att fullmäktige uppdrar (dvs. delegerar) till nämnd att besluta om taxefrågor av mindre ekonomisk (och/eller politisk) betydelse, se 5 kap. 2 § kommunallagen. Vi har i taxeunderlaget utnyttjat denna möjlighet och formulerat det så att X-nämnden får besluta om ändringar i taxebilagorna 1–3 med anledning av ändrade regler om prövningsnivåer eller ändrade verksamhetskoder, så länge ändringarna inte är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Detta svarar som vi ser det mot huvuddelen av önskemålen om en mera flexibel hantering av taxefrågor. Lagstiftningen utesluter inte att uppdrag till till exempel miljönämnd kan avser även andra taxeändringar, men vi har sett det svårt att precisera ett sådant uppdrag. Kvar står också att viktiga ekonomiska frågor och andra frågor av principiell beskaffenhet eller större vikt aldrig får delegeras till nämnd, se 5 kap. 2 § andra meningen kommunallagen.

7–9 §§: I det nya underlaget har terminologin gjorts mera enhetlig. Begreppet timtaxa används för att ange avgiften för en hel timme handläggningstid, till exempel 800 kr per timme. Det är taxan. Begreppet timavgift har behållits, för att ange den ”rörliga” avgift som utgår i ett visst ärende, genom att den faktiskt nedlagda handläggningstiden i ärendet multipliceras med timtaxan. I 8 § har skrivningen om tjänsteperson vid nämnden ändrats till ”tjänsteperson vid kommunen” så att inga oklarheter ska uppstå i anledning av kommunernas olika förvaltningsorganisationer.

I 10 § har för fullständighets skull lagts till formuleringen ”enligt de grunder i övrigt som anges i taxebilaga 1”, med tanke på att det förekommit att avgift tagits ut även enligt andra grunder, till exempel per tillfälle, i förhållande till omfattning eller volym eller direkt kostnadsrelaterat. Om kommunen inte har sådana avgiftsalternativ i taxebilaga 1 kan tillägget förstås utgå.

Det har funnits tillämpningsproblem och oklarheter när det gäller bestämmelsen i 16 § om avgifter för handläggning av anmälan av verksamhet eller åtgärd. Detta har åtgärdats i det nya underlaget.

Bestämmelsen kan ändå vara svårtillgänglig. Innebörden är dock, liksom varit avsett även tidigare, att för miljöfarliga verksamheter och hälsoskyddsobjekt som omfattas av fast årlig tillsynsavgift enligt taxebilaga 2 (företrädesvis anmälan av C-verksamhet eller H-verksamhet), så ska avgiften för handläggning av anmälan motsvara den fasta årliga tillsynsavgiften. Om den fasta årliga tillsynsavgiften är 5 000 kr kommer med andra ord även avgiften för handläggning av anmälan av sådan verksamhet att bli 5 000 kronor.

För anmälan av verksamhet eller åtgärd som inte har en sådan fast årlig tillsynsavgift enligt taxebilaga 2, tas istället ut avgift för handläggning enligt vad som anges i taxebilaga 1. Detta ställer krav på formuleringarna i taxebilaga 1, så att det inte uppstår oklarheter om vad som gäller.

I 16 § andra stycket andra meningen finns liksom tidigare en bestämmelse om samordning för de fall anmälan av miljöfarlig verksamhet avser flera delverksamheter som är anmälningspliktiga. Tidigare version av underlaget har dock innehållit en felaktig hänvisning vilket nu rättats. Avgiften för handläggning av anmälan blir full avgift för den verksamhet som medför den högsta avgiften med tillägg 25 % av den eller de avgifter som anges för övriga miljöfarliga verksamheter. Det bör framhållas att bestämmelsen med nuvarande formulering bara avser situationen med anmälan av flera miljöfarliga verksamheter som ingår i en större verksamhet. Hälsoskyddsverksamheter omfattas inte av denna samordningsbestämmelse. Om någon kommun anser att det inte finns skäl för den föreslagna samordningsbestämmelsen, bör den andra meningen i andra stycket utgå.

En nyhet är att det har lagts till ett nytt tredje stycke i 16 § om att avgift även tas ut för kommunens handläggning av anmälan av anmälningspliktig ändring av verksamhet. De ändringar som det kan handla om är i princip anmälningspliktiga ändringar av A- och B-verksamhet i de fall kommunen tagit över tillsynsansvar och anmälningspliktiga ändringar av C-verksamheter eller av avloppsanordningar. Vi föreslår timavgift, eftersom tidsåtgången för handläggningen kan variera betydligt mellan olika typer av sådana ärenden. Möjligen skulle kunna övervägas en takregel att avgiften inte kan bli högre än avgiften vid ”nyanmälan”. Vi har dock i det här stadiet inte tagit med någon sådan bestämmelse. Kommuner som inte avser att ta ut avgift för handläggning av anmälningspliktig ändring av C-verksamhet med mera, till exempel av det skälet att kommunen räknat med att kostnaden för sådan handläggning täcks av de årliga tillsynsavgifterna, bör slopa texten om avgift för handläggning av sådan anmälningspliktig ändring.

Bestämmelserna om avgift för återkommande och regelbunden tillsyn har i det nya underlaget samlats under en gemensam rubrik. Dessutom har begreppen definierats i 19 och 20 §§, vilket är nytt jämfört med tidigare underlag. Detta innebär dock inte någon förändring, utan är mera avsett som ett förtydligande.

Vidare har bestämmelsen om fast årlig avgift för A- och B-verksamheter respektive C- och H-verksamheter delats upp på två paragrafer, 21 och 22 §§.

Vissa förtydliganden och ändringar har skett jämfört med tidigare underlag för de situationer när en verksamhet omfattas av avgift i flera verksamhetsgrupper. Tillämpnings­området för tidigare begränsningsregel har också varit otydligt formulerat.

För tillsyn över A- och B-verksamheter är begränsningsregeln nu angiven i 21 § tredje stycket med något annorlunda innehåll. Principen för det nya underlaget är att den fasta årliga avgiften i sådana fall tas ut med belopp motsvarande den högsta avgiften som verksamheten omfattas av med tillägg av 25 % av avgifterna för övriga delverksamheter (i andra verksamhetsgrupper) som verksamheten består av. När fråga är om tillsyn över A- och B-verksamheter har också införts en takregel som innebär att den samlade årliga tillsynsavgiften aldrig blir högre än 130 procent av det fulla beloppet för den högsta avgiften. Om den högsta avgiften för verksamheten är 10 000 kr och avgiften för ytterligare delverksamheter är 25 % av 6 000 kr (1 500 kr), 25 % av 8 000 kr (2 000 kr) och 25 % av 4 000 kr (1 000 kr), det vill säga sammanlagt 14 500 kr, så innebär takregeln alltså att avgiften begränsas till 13 000 kr (130 % av 10 000 kr).

Denna reglering har en motsvarighet i 2 kap. 4–5 §§ förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken när det gäller de statliga prövnings- och tillsynsavgifterna för miljöfarlig verksamhet. Det är inget krav att kommunerna har motsvarande begränsningsregel, men vi har bedömt att det är motiverat ifråga om A- och B-verksamhet där kommunernas tillsyn bygger på att tillsynen överlåtits till kommunen från staten.

För C- och H-verksamheter har begränsningsregeln formulerats så att tillägg kan ske med högst 25 %, dvs. den sammanlagda avgiften kan aldrig bli högre än 125 % av avgiften för ”delverksamhet” som har den högsta avgiften.

SKR:s kommentarer: Förskottsbetalning

I underlaget har behållits formuleringen att fast årlig tillsynsavgift omfattar kalenderår och ska betalas i förskott. Denna reglering har funnits med länge. Det är naturligtvis angeläget att avgiftsbeslut och debiteringar sker på sätt som är redovisningsmässigt lämpligt från kommunens perspektiv. Vi vill betona att bestämmelsen om förskottsbetalning inte syftar till att förskottsbetalning ska ske långt i förväg. I kommentarer till äldre underlag har framförts att det är lämpligt att beslut om fasta årliga avgifter fattas i nära anslutning till det kalenderår avgiften avser. Betalning ska sedan ske inom tid som anges i räkning, vilket gör att betalningen normalt sett enligt en sådan ordning kommer att ske i början av avgiftsåret, det vill säga i förskott på så vis att hela året ännu inte gått och alla tillsynsåtgärder ännu inte utförts. En sådan rutin innebär också att eventuella överklaganden av avgiftsbeslut bör kunna hanteras under ”rätt” år.

Men bestämmelsen hindrar som vi ser det inte att avgiftsbeslut fattas först en bit in på avgiftsåret och att räkningar skickas ut till exempel först längre in på året eller att avgiften till och med delas upp på två betalningsposter. Vi är däremot tveksamma till att införa bestämmelser om efterhandsdebitering, eftersom det kan uppstå oklarheter om vad som avses med det. Man kan till exempel fråga sig hur man redovisningsmässigt ska betrakta det om fasta årliga tillsynsavgifter för kalenderåret 2022 skulle debiteras och betalas först någon gång under år 2023.

Det är förstås en annan sak om en kommun vill övergå till en annan modell för tillsynsavgifterna istället för fasta årliga avgifter. Om avgift tas ut till exempel när någon tillsynsåtgärd vidtas, kommer debitering som regel att kunna tas ut först i efterskott. Det är också så SKR:s underlag är formulerat när det gäller de olika tilläggsavgifterna.

Under rubriken ”Avgifter i särskilda fall” har samlats bestämmelser för vissa situationer där ytterligare avgift/tilläggsavgift kan komma ifråga. Det handlar om avgift för vissa industriutsläppsverksamheter (25 §), extraordinär tillsynsavgift för extra tillsyn till exempel med anledning av villkorsbrott (26 §) samt tillkommande avgift i särskilda fall (bland annat ärenden om beslut om villkor av mindre betydelse som prövningsmyndighet överlåtit till den kommunala tillsynsmyndigheten).

Bestämmelse om tilläggsavgift för vissa industriutsläppsverksamheter – markerade med (-i) i miljöprövningsförordningen –, har funnits i tidigare underlag (20 §). Flera förändringar har skett i den nya bestämmelsen, 25 §. Tilläggsavgiften har begränsats till timavgift motsvarande 16 timmars handläggningstid (istället som tidigare 20 timmar) och får bara tas ut under de förutsättningar som anges i bestämmelsen. En särskild begränsningsregel har införts som innebär att om den årliga tillsynsavgiften är lägre än tilläggsavgiften, ska tilläggsavgift endast tas ut med belopp som motsvarar den årliga tillsynsavgiften. Det har vidare angetts att det alltid ska prövas om det föreligger skäl för nedsättning av avgiften.

Ändringarna beror dels på att synpunkter framförts på regleringen i tidigare underlag, dels på att Naturvårdverket i sin skrivelse 2022-03-28 (Uppdrag att se över systemet för avgifter för sådan prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken – Redovisning av ett regeringsuppdrag) fört fram synpunkter och förslag gällande tilläggsavgiften. SKR delar Naturvårdsverkets uppfattning att tillsynsbehovet framförallt ökar i samband med att BAT-slutsatser offentliggörs. Tidsangivelsen om 16 timmar motsvarar det som Naturvårdsverket föreslagit ifråga om B-verksamheter likaså begränsningen för det fall den årliga tillsynsavgiften skulle vara lägre än tilläggsavgiften. Beroende på avgiftens extraordinära, men samtidigt schablonmässiga, karaktär har också förts in att det i beslut om tilläggsavgift (alltid) ska prövas om det finns skäl för nedsättning av avgiften enligt 34 §. Tilläggsavgiften betalas enligt förslaget i efterskott – det vill säga tas ut året efter det att slutsatserna offentliggjorts och faktureras då tillsammans med den fasta årliga avgiften (se 28 § tredje stycket).

Bestämmelsen om extraordinär tillsynsavgift har funnits med i tidigare underlag, men har förtydligats såvitt avser innebörden av extra tillsyn föranledd av ”yttre påverkan i större omfattning”. I det nya underlaget klargörs att det ska vara fråga om olycka eller större driftsstörning som kan medföra risk för skada eller olägenhet av större betydelse för människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt miljöbalken. Ifråga om miljöfarlig verksamhet har Naturvårdsverket redovisat en liknande bestämmelse i ovan nämnda skrivelse 2022-03-28 när det gäller de statliga tillsynsavgifterna.

Innehållet i 27 § är nytt och avser två olika situationen, där tidigare underlag inte gett stöd för uttag av avgift. Punkt 1 täcker situationen när tillståndsmyndigheten med stöd av 22 kap. 25 § tredje stycket miljöbalken har överlåtit till den kommunala tillsynsmyndigheten att besluta om villkor av mindre betydelse. Punkt 2 avser tillsynsmyndighetens arbete med anledning av omprövning av tillstånd eller villkor enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Det kan noteras att Naturvårdsverket i ovan nämnda skrivelse föreslagit både avgift vid prövning av uppskjutna villkor och att verksamhetsutövare ska betala en avgift för omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken, då avgiften föreslås fastställas av prövningsmyndigheten i beslutet om tillstånd. (3 kap. 6 § FAPT i Naturvårdsverkets förslag).

Bägge dessa ärendetyper kan kräva sådana arbetsinsatser från den kommunala tillsynsmyndighetens sida att det kan finnas skäl att ta ut avgift särskilt för detta. Om kommunen gör bedömningen att kostnaderna för åtgärderna i förekommande fall redan täcks av de fasta, årliga tillsynsavgifterna, kan bestämmelserna däremot utgå ur taxan.

Det bör betonas att avgift inte kan tas ut för remissyttranden, vare sig det är fråga om en ordinär tillståndsprövning eller omprövning. Miljööverdomstolen (numera Mark- och miljööverdomstolen) har i rättsfallet MÖD 2004:74 kommit fram till att arbete med utformandet av ett remissvar i ett tillståndsärende som prövades av en länsstyrelse inte ansågs utgöra en del av nämndens tillsynsverksamhet, vilket innebar att miljönämnden inte kunde ta ut tillsynsavgift för detta arbete. Att miljönämnden var tillsynsmyndighet för den aktuella verksamheten ändrade inte denna bedömning.

Se även:

Remissarbete

I 30 § i underlaget har för tydlighets skull lagts till att avgift för tillsyn i övrigt även inkluderar avgift för handläggning med anledning av underrättelser eller information. Avgift kan för sådana fall antingen utgå enligt vad som anges i taxebilaga 1, eller genom timavgift.

Taxeförslaget har anpassats för att kunna tillämpas när miljönämnden utför uppgifter inom sådan kontroll som regleras av EU:s kontrollförordning (EU) 2017/625 respektive EU:s marknadskontrollförordning (EU) 2019/1020.

Bemyndigande för kommunerna att ta ut avgift för kontroll eller annan offentlig verksamhet som avses i 26 kap. 30 § första stycket 1 miljöbalken föreskrivs i 27 kap. 1 § första stycket 2. Denna hänvisning innebär att kommunerna får ta ut avgift för sitt arbete med kontroll och annan offentlig verksamhet som bedrivs enligt kontrollförordningen. I sammanhanget kan noteras att EU:s kontrollförordning föreskriver obligatoriska avgifter i vissa fall (art. 79).

I underlaget har därför en ny bestämmelse, 32 §, tagits med. Bestämmelsen är tillämplig på den kontroll som kommunerna svarar för inom miljöbalkens område. Kommunernas uppdrag här avser närmast utsläppande på marknaden (försäljning) av växtskyddsmedel.

När det gäller marknadskontrollförordningen finns inte motsvarande regler om obligatoriska avgifter. Däremot är det möjligt att avgiftsfinansiera även kontroll enligt den förordningen. Som nämnts i ingressen, finns bemyndigande för kommunerna att ta ut avgifter för sin verksamhet enligt marknadskontrollförordningen i 2 § andra stycket lagen med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn. Den nya bestämmelsen i 33 § i taxeunderlaget avser att möjliggöra avgiftsuttag för kommunens handläggning som avser marknadskontroll inom miljöbalkens område.

Bakgrunden är att de kommunala nämnderna med ansvar för miljö- och hälsoskydd har vissa uppdrag inom marknadskontrollen, även om de inte är marknads­kontrollmyndigheter. När en kommunal nämnd har ansvar för verksamheten ska den utföra kontroll enligt EU:s marknadskontrollförordning över att kemiska produkter, varor och förpackningar uppfyller krav vid tillhandahållande på marknaden i fråga om utformning, märkning, innehållsförteckning, säkerhetsblad och annan information i vissa specificerade EU-rättsakter, se 2 kap. 32 b § i miljötillsynsförordningen och proposition 2021/22:238 Anpassningar till EU:s marknadskontrollförordning – del 2 sidorna 192–198 och 206–207. De ”kontrollinstrument” som står kommunen till buds när det gäller marknadskontroll enligt marknadskontrollförordningen finns – såvitt gäller miljöbalkens tillämpningsområde – i miljöbalken, se bland annat 26 kap. 31–32 §§ miljöbalken.

De avslutande bestämmelserna och underrubrikerna har samlats under samlingsrubriken ”Gemensamma bestämmelser”.

I 38 § har ett tillägg gjorts, med anledning av att kommunala nämnders beslut om avgift för marknadskontroll, som sker med stöd av lagen med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn, enligt vår bedömning inte kan överklagas enligt reglerna i miljöbalken. Eftersom lagen med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn inte innehåller några särskilda bestämmelser om överklagande, måste slutsatsen dras att kommunala nämnders avgiftsbeslut enligt den lagen kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol, det vill säga i första instans till förvaltningsrätten.